« Sous-indexer la revalorisation des pensions de retraite à hauteur de 2 points au moins au total jusqu’en 2030 » : la phrase figure, presque à l’identique, dans les avis 2025 et 2026 du Comité de suivi des retraites (CSR), le dernier publié le 11 juillet 2026. En clair, le gouvernement a retiré la mesure du budget 2026 mais l’organisme chargé de surveiller l’équilibre du système la recommande de nouveau pour les budgets suivants, jusqu’en 2030. Les pensions de base progresseraient alors moins vite que les prix pendant plusieurs années. Pour qui voit son estimation de pension tourner autour de 1 850 euros bruts après une carrière complète, quand les cotisations versées laissaient espérer mieux, un chiffre écarté une fois qui revient chaque automne budgétaire inquiète davantage qu’une mesure ponctuelle.
Ce que demande précisément le Comité de suivi des retraites
Le CSR est un organisme indépendant installé en 2014 pour vérifier, chaque année, que le système de retraite reste dans la trajectoire fixée par la loi. Dans son avis 2025, repris quasiment mot pour mot dans celui de juillet 2026, il juge la situation « préoccupante d’ici 2045 et alarmante à plus long terme » et réitère sa recommandation : 2 points cumulés de sous-indexation d’ici 2030. Le mécanisme tient en une règle simple. Chaque 0,1 point de sous-indexation dégage environ 300 millions d’euros pour le système en 2025 et jusqu’à 340 millions en 2030, selon les chiffrages présentés lors du conclave sur les retraites. Appliqué à la pension de base moyenne du régime général, 891 euros bruts par mois fin 2025 d’après la CNAV, un écart cumulé de 2 points représente 18 euros par mois de moins en 2030 par rapport à une indexation pleine sur les prix. Un montant modeste, pris isolément. Répété chaque année sur des millions de pensionnés, il pèse lourd dans les comptes du système.
Écartée du budget 2026, la mesure reste recommandée jusqu’en 2030
Décembre 2025, chapitre budgétaire tendu. Le PLFSS pour 2026, présenté au Conseil des ministres le 14 octobre 2025, prévoyait une sous-indexation de 0,4 point par an entre 2027 et 2030, en plus d’un gel initial des pensions de base. Les débats parlementaires ont supprimé les deux dispositions. La loi de financement de la Sécurité sociale, adoptée le 16 décembre 2025 et promulguée le 30 décembre, ne contient ni gel ni sous-indexation ; les pensions de base ont finalement été revalorisées de 0,9% au 1er janvier 2026. Ce retrait a été présenté comme une victoire pour les retraités. Il ne change rien à l’avis du CSR, publié sept mois plus tard, qui maintient sa cible.
Le calendrier qui inquiète
La trajectoire recommandée par le CSR ne se joue pas sur un seul budget. Elle s’étale sur cinq exercices, chacun avec sa propre décision parlementaire.
- 2026 : sous-indexation écartée, revalorisation de 0,9% appliquée au 1er janvier.
- 2027 : le PLFSS se négocie à l’automne 2026, avec la recommandation du CSR toujours ouverte.
- 2028 et 2029 : deux budgets supplémentaires où la mesure peut resurgir, en totalité ou en partie.
- 2030 : horizon fixé par le comité pour atteindre au moins 2 points de sous-indexation cumulée.
Chaque étape reste une décision politique distincte. Aucun mécanisme automatique n’est inscrit dans le marbre. Rien n’empêche un nouveau gouvernement de reprendre la recommandation dès l’automne 2026.
Un chiffre déjà retiré une fois peut-il vraiment revenir ?
Beaucoup de retraités ont suivi le recul du gouvernement fin 2025 et en concluent que la menace est passée. Le calendrier budgétaire dit l’inverse. Le CSR a publié la même recommandation deux années de suite, en 2025 puis en 2026, sans l’atténuer d’un point. Un dispositif retiré du texte de loi une fois peut revenir l’année suivante, surtout quand l’organisme qui le porte siège chaque année et remet son avis au Parlement. La CNAV et l’AGIRC-ARRCO publient chacune leurs propres calendriers de revalorisation mais aucune des deux caisses n’a de prise sur l’issue politique du débat budgétaire annuel.
Pourquoi le déficit pousse vers cette solution
Le Conseil d’orientation des retraites chiffre le déficit du système à 6,6 milliards d’euros en 2030 dans son rapport annuel de juin 2025, un montant qui grimpe vers 15 milliards en 2035 puis autour de 30 milliards en 2045 hors inflation. La sous-indexation figure parmi les leviers les moins coûteux politiquement à activer, comparée à un recul de l’âge de départ ou une hausse des cotisations. Elle a aussi une limite que le CSR assume lui-même.
Au-delà de 2030, à l’horizon 2040, la sous-indexation des pensions ne pourra pas à elle seule assurer l’équilibre du système de retraite.
Passé cet horizon, le vieillissement démographique pèse davantage que ce qu’un simple ajustement de l’indexation peut compenser. Le comité recommande, en parallèle, un dialogue social renforcé sur l’âge de cessation d’activité, un sujet que la loi Borne de 2023 avait déjà porté à 64 ans sans clore le débat sur la pénibilité.
Une mesure qui ne cible pas seulement les pensions élevées
Une pension de base à 900 euros et une pension de cadre à 2 400 euros n’ont rien de comparable sur le papier. Toutes deux perdraient pourtant le même différentiel en points de pourcentage si la recommandation du CSR s’appliquait, à la différence d’autres pistes budgétaires évoquées ces derniers mois, comme la désindexation des pensions ciblée sur celles dépassant 3 000 euros. À noter : les pensions complémentaires AGIRC-ARRCO suivent une gouvernance séparée, pilotée par les partenaires sociaux. Elles échappent de fait aux avis du CSR, qui porte lui sur les seules pensions de base.
Le rendez-vous budgétaire de l’automne 2026
Le prochain budget de la Sécurité sociale s’écrit à l’automne 2026. Le PLFSS 2027 sera présenté au Conseil des ministres en octobre. La revalorisation des retraites y figurera de nouveau, sous une forme ou une autre, avec la recommandation du CSR toujours sur la table jusqu’en 2030. Le dossier de la pénibilité et de l’âge de cessation d’activité, évoqué en creux dans le même avis, reste lui totalement ouvert.
